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地方政府隐性债务及风险转化、化解
作者:  来源:必发888娱乐项目投融资  发布时间:2019-07-17


2018年8月开始的隐性债务核查,把管控地方政府举债融资推向了新高潮。


而同年10月的101号文(链接)则给了地方政府保持稳增长投资力度的任务。

在既稳增长又要防风险的背景下,各方十分关心:怎样把政府债务转化为企业债务?怎样融资才不会被认定为政府隐性债务?合规又创新的筹资模式有哪些?


让我们追溯文件规定,条分缕析,找到方向。


一、什么是地方政府性债务?


地方政府性债务是地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务的统称。


这是财政部、审计署为甄别2014年以前历史形成的存量政府性债务而进行的分类。


国发〔2014〕43号文下发后,一些地方政府仍然存在政府债券之外的违规举债融资,所以,2018年下半年,中央下发了关于防范地方政府隐性债务风险文件。


二、什么是地方政府隐性债务?


根据已公开资料,结合此前对于政府性债务的认定,可以对隐性债务进行这样的概括:地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。


隐性债务的来源可以分为三类:


1.地方政府(含政府部门和机构,下同)、国有企事业单位等举借,约定由财政资金偿还的债务;

 

2.地方国有企事业单位等举借,由政府提供担保的债务;

 

3.地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

 

隐性债务并不对应于某类特定的融资方式,而是由项目的具体形式所决定。目前已经出现的隐性债务可以划分为以下7大类别:

 

1.通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务的,或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融(融资)租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务,实际依靠财政资金偿还的。

 

2.参与PPP项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时,约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益,以及通过其他"名股实债"方式融资的。

 

3.利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交(BT)方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决(结)算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。

 

4.以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押,或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。

 

5.将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资,或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。

 

6.审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时,未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加政府隐性债务的。

 

7.其他违法违规举借债务的情形。

 

总之,一切实际由财政资金偿还的债务,都有可能认定为政府的隐性债务。


此外,根据财政、审计的相关文件和案例,我们认为,认定隐性债务会考虑4个问题:



1、政府的支出责任是否为债务的唯一偿还来源?

2、政府的支出责任是否超出了政府的既有预算财力,是否不属于经常性支出?

3、政府的支出责任是否有协议约定或书面意思表示?

4、政府的支出责任是否能够可靠地计量、不以绩效考核为前提?



以上4个问题答是,则属于隐性债务;答否则需要进一步认定。

 

三、什么不属于政府债务?


为了避免形成政府性债务或隐性债务,我们需要了解,监管认为哪种债务不属于政府债务。2016年11月4日财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问指出:“目前我国地方政府债务的范围,依法是指地方政府债券,以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。”


国发43号文要求:明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。


财预〔2014〕351号“关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知”指出:通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。


国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(具有PPP基本法性质)要求:将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务。


据此,我们可以认为,非政府债务应具备以下要素:

1、由企业举借2、与政府切割清楚3、由企业偿还,不会追责到政府,最终也不会由政府兜底4、金融机构根据企业的综合偿还能力按照市场化原则自主决策5、企业综合偿还能力包括企业承接政府项目的履约能力、政府作为甲方对企业的付款能力、企业的其他收入6、金融企业自主判断并承担政府短预算与长支付带来的违约风险


四、怎样才算与地方政府切割清楚?


财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》是专门说这个的,此文要求国企(含融资平台)在以下三方面与地方政府切割清楚:


1、控制关系切割:


推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

 

2、财务关系切割:


地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

 

3、债务责任切割:


除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。


金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。


地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。


 

五、怎样才不会被当作政府性债务?


根据上述情况,可以认为:一个建立了现代企业制度、实现了市场化运营、在以上三个方面都与政府切割清楚了的企业,如果它承接政府项目,政府根据合同的约定承担付费责任,责任边界清晰,那么,它因承接政府项目而举借的债务就属于企业债务,不属于政府性债务。


还应该避免以下情况:


1.无收入的企业融资用于无收入的公益性项目,如果项目对于当地社会稳定意义重大,有可能触发政府的行政责任和兜底责任。


2.财预2016年175号文也规定,只承担公益性项目的纯平台公司不得以财政性资金为偿还来源进行融资。


由此可见,一个为避免政府隐性债务而设计的融资方案,应选择或塑造一个有综合收入的借款主体企业,并选择有一定收入的项目或为项目构造相应收入。政府支付的资金不应成为融资的唯一还款来源。


金融机构在判断融资风险时,除了考察企业自身的信用外,还要考察地方政府作为合同的甲方是否具有财务支付能力以及支付资金是否合规有效地列入预算。


通过前面的分析,我们可以选择或塑造合适的借款企业主体,选择合适的项目或为项目构造收入,采取合适的融资模式,将政府性债务(隐性债务)转化为非政府债务。


按照中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,实行企业化经营管理+有经营性收益的基础设施项目+金融机构自主决策+不新增隐性债务,属于鼓励进行的市场化融资。

 

六、怎样化解地方政府隐性债务风险?


化解存量隐性债务风险的模式可以归纳为转化、偿还、承接、置换四种。


(一)转化


国办发〔2015〕42号文要求:积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务。


发改投资〔2017〕1266号《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》则提出了TOT、ROT、TOO,委托运营、股权转让等转化方式。


此类项目既符合政策指引,又能化解债务风险,且存量项目完工风险和市场风险较小,符合银行的风险偏好;资产受让方支付对价时资金需求量大,可以给银行带来大量融资业务。


我们在2015年就发现了这一业务机会,结合地方融资平台改制,创设了“TOT+平台改制”的融资模式,取得了较好的效果。后来,又设计了“政府购买服务+存量转化+平台改制”、“PPP+平台改制”的模式、有现金流的售后回租等模式,并加入各类投资基金的运用。


87号文之后,我们设计的改进型ABO模式也发挥了较好的作用。


未来,既稳增长又防风险、既促发展又控债务的背景下,预计各地财力和区域经济将出现分化。各类盘活存量资产、以未来收益为支持的融资活动,如TOT、ROT、TOO,转让股权、转让经营权、引入投资者,以及各种资产证券化,ABS、ABN、REITs等等将更更为活跃。


上述各种融资模式,既能运用于债务转化,也能用于为新建项目筹集资金。


(二)偿还


偿还模式是将隐性债务直接归还。包括安排财政资金偿还,以及利用前述盘活存量资产等方式筹集的资金偿还。


(三)承接


承接模式是指利用新发行债券筹集的资金将隐性债务归还。由于此种模式并不带来债务余额的下降,实质是将隐性债务转化为显性债务,所以称之为承接。


(四)置换


置换模式是指融资平台等与金融机构协商,通过借新还旧、展期等方式将隐性债务置换为合适的金融工具,延长期限,减轻短期偿债压力,从而降低债务风险。