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审计实操:合规的PPP一定不是隐性债务,不合规的不一定是
作者:  来源:必发888娱乐项目投融资  发布时间:2018-11-13

《浅谈地方政府隐形债务中PPP项目债务的认定》发表后,很多审计同仁提出了宝贵的意见,笔者在此表示感谢的同时,根据个人掌握的法规政策,完善了自己的看法,对地方政府隐形债务中PPP项目债务的认定口径和认定标准,再议如下。

一、按照国家政策规范运作的PPP项目的支出,不应形成政府隐性债务


《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定,在政府和社会资本合作模式下,“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”;


《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财政部等六部委财预〔2017〕50号)也规定,“地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。……依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利”。


由此可见,按照国家政策规范运作的政府和社会资本合作项目,不形成政府隐性债务。


二、违规运作的PPP项目的支出,应认定为形成地方政府隐性债务的几种情形


按照《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)要求,对核查出问题的PPP项目要分类处置。

其中:对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的项目,要抓紧督促整改,在规定期限前完成,做到合法合规。


据此,我们认为,不是所有不规范的PPP项目的支出都应认定为形成地方政府隐性债务,只有涉及到以财政资金偿还的地方政府债务增加的或政府提供担保的地方政府债务,才能形成地方政府的隐形债务:


1.通过建设-移交(BT)模式进行的所谓“政府和社会资本合作模式项目”债务,应认定为形成约定以财政资金偿还的地方政府隐性债务。


目前,财政部和发展改革委列出的政府和社会资本合作模式均不包括BT模式,如果地方政府采取BT模式,不包括运营环节,则应认定为约定以财政资金偿还的地方政府隐性债务。


2.通过承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债等方式进行变相融资,应认定为形成约定以财政资金偿还的地方政府隐形债务。


财政部等六部委财预〔2017〕50号文、财政部财金〔2018〕54号文和《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财政部办公厅财办金〔2017〕92号)都明确规定:除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。


对未建立按效付费机制的PPP项目不得纳入“财政部PPP综合信息平台项目库”管理。包括:


通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;


政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;


项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。


具体应认定为形成地方政府隐形债务的是:


1)未对相关项目设定绩效目标,政府付费和可行性缺口补助与绩效评价无关,违反《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)的规定,由政府(包括政府部门,下同)直接承诺保底收益、固定回报等;


2)是在政府付费模式和可行性缺口补助模式下,未按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财政部财金〔2015〕21号)的规定根据项目建设成本、运营成本及利润水平测算财政支付或补助金额,而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等;


3)是在使用者付费模式下,仍由政府承诺保底收益、固定回报等。


3.地方政府部门机构或全额拨款事业单位为项目债务提供担保的,应认定为形成政府提供担保的隐性债务。


《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财政部办公厅财办金〔2017〕92号)在“三、集中清理已入库项目(四)构成违法违规举债担保”中有明确规定。


三、PPP项目的债务形成时间的认定


债务形成时间为PPP项目进入执行阶段的时间,尚处于识别阶段、准备阶段、采购阶段的PPP项目不应认定为形成地方政府隐形债务。


四、PPP项目的债务期限的认定


债务期限为执行阶段开始时间至最后一笔回购款发生时间之间的期限。


五、PPP项目的债务金额的认定


1.对回购本金的,以合同约定的回购款总额或承担资本方损失总额为债务额。


2.对承诺最低收益等的,以政府承诺的未来财政支出总额为债务额,如果承诺最低收益为比例数的,需根据合同额测算。


3.对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债的,以实际形成的债务总额测算。


此外,PPP项目债务形成的同时,应即视同债务资金已经全部支出。