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又一条地铁停工!地铁审批新标准提高3倍
作者:  来源:必发888娱乐项目投融资  发布时间:2018-07-23

又一条地铁线路停工了。北京地铁平谷线整条线路处于停工状态。

7月10日,北京平谷区发布二季度绩效任务披露:平谷线平谷段完成线路方案优化工作,待市规划国土委上报市政府批准。

地铁平谷线的停工,是否与国务院办公厅近日公布的调整修建地铁的新标准有关,平谷区一部门负责人对《华夏时报》记者的提问笑而不答。事实上,地铁平谷线先是改线,再到减一站,再到全线停工,可谓波折不断。截至去年12月平谷线完成投资4亿多元。

国务院办公厅7月13日发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称《意见》),提出严格建设申报条件。按要求,地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区,申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上。并且,修建城市轨道交通的城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制,确保项目建设资金及时足额到位。其中,一条硬性指标便是,城市轨道交通建设项目总投资中财政资金投入不得低于40%,严禁以各类债务资金作为项目资本金。

时隔15年之后,国务院办公厅提高了修建地铁和轻轨的标准,尤其对GDP和地方财政预算收入等经济指标方面,做了大幅调高,按照新标准一些城市将不再符合申建要求。

高昂的建设费用和后期的维护费用成为了地铁建设的绊脚石。

审批标准提高3倍

此前,2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)》,对申建地铁城市的要求则是:地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上。

新《意见》发布后,GDP和财政收入两项指标大幅提高,是15年前的3倍。

目前,中国内地共有43个城市的轨道交通建设规划获得批复。对比新出台的标准,这43个城市中,GDP不符合条件的有兰州和乌鲁木齐两市;城市一般公共财政预算收入不符合条件的有包头、呼和浩特、兰州三市。

但眼下,即便审批通过了,也不意味着一定会开建。去年叫停的包头地铁就是例证。2016年9月,包头地铁规划通过发改委审批,2017年5月开工,3个月后就被紧急叫停。去年包头全年财政预算收入271.2亿,而地铁需要政府出资122.21亿,人口少,财政压力巨大,这是地铁叫停的直接原因。

相对于包头来说,太原更乐观一些。记者掌握的材料显示,2017年底山西省发改委公示“2018年省重点工程项目建议名单”,太原轨道交通2号线及2号线二期、3号线、1号线一期均在规划内。

不过,太原目前的状况也不太乐观。记者查询到,2013-2017年太原一般公共预算收入分别为247.33亿、258.85亿、274.24亿、282.69亿和311.85亿。照新标准,仅去年一年达到了300亿的要求。

太原轨道交通规划中,地铁建设融资模式采用“A+B”PPP模式进行投融资。所谓“A+B”即 A部分为土建部分,采取政府投资+银行贷款的方式进行建设,B部分为设备部分,采取 PPP模式进行建设。

太原地铁项目的筹资另一种方式便是发债。2015年12月30日太原市人大批准2015年市本级预算调整方案及政府债务限额分配方案显示,省转贷太原市第二批新增专项债券3亿元,全部用于太原市城市轨道交通2号线一期工程建设。

抬高地铁GDP和财政收入两项指标,主要还是因为地铁昂贵的造价与运营成本。如去年批复的广州城市轨道交通第三期每公里造价达到了8.5亿元,长沙城市轨道交通第三期每公里造价也达到了6.9亿元。更为重要的是,地铁修造只是一个方面,后期的运营成本也十分高昂,主要涉及每天的电费和车辆的维修开支。

自筹资金独领风骚

2016年初,财政部发起并设立了总规模1800亿元的国家PPP基金,以股权投资全国重大PPP项目。为此,内蒙古相关部门负责人两赴财政部对接,终于促成国家PPP基金牵手呼市地铁项目。呼和浩特的地铁项目则吸引了来自国家PPP基金的24亿元股权投资。这意味着余下1776亿元的国家PPP基金,被全国各地的重大PPP项目所瓜分。

由此可见,各地方政府在城市轨道交通方面一直有较强的投资冲动。

自去年以来,财政部50号文和87号文对地方融资做出了较为详细的规范,同时财政部92号文和发改委192号文对PPP进行了整肃,进而影响2018年基建投资。

按照基建投资资金来源划分,包括国家预算内资金、国内贷款、债券、利用外资、自筹。国家预算内资金在基建资金来源中占比15.89%,并非资金来源的最大项目。在贷款方面,预计占今年的基建投资10%左右。

这其中,自筹资金才是重头。公开数据显示2016年自筹资金占基建投资总资金来源比例达到60%。自筹资金包含政府性基金支出、城投债、PPP、非标等多个方面,其中政府性基金一般占自筹的40%。可见,全国政府性基金支出是基建投资资金的重要来源之一,而其主要来源又是国有土地使用权出让金收入,可以用于基础设施的投资。

政府性基金来源与地方政府供地密切相关。自2017年以来,随着土地市场的持续火热,最低增速亦达到了27.5%的水平,按照财政部公开的细项估算其中约有40%-42%的比例投向了基建投资。此外,2018年度地方专项债安排发行额度1.35万亿元,比去年目标大幅增加5500亿元,这部分资金也将计入政府性基金。由此可见,2018年基建投资中来自于政府性基金的部分将保持30%以上的增速。

城投债也是支撑地铁项目资金的主力之一。随着2017年以来监管压力越来越大,城投债发行规模较2016年明显缩减。2018年城投债总到期额高达1.4万亿,面临较大的置换压力。唯有PPP仍将对基建投资形成较强的托底作用,继续保持较高增速。

可见,自筹资金占比仍正逐年递增。在去杠杆、防风险的大背景下,曾经如火如荼的地铁建设不得不降降温了。


地铁梦泡汤转建轻轨?拿下审批还要等5年

目前,河南洛阳的地铁建设拉闸了。和洛阳相比,综合条件略差的南阳由于在最初选择了轻轨,将比洛阳先享受到轨道交通带来的便利。

7月13日,国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称《意见》),提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。按照新规,洛阳由于市区常住人口不达标,不满足修建地铁的条件,规划中的一二号线或将告吹。

一个尴尬的情况是,不满足新规规定修建地铁的城市,如果想转成轻轨,则需要从环评、项目考察、立项等重新开始,按照规定,这个周期可能是5-6年。

“轨道交通此前担负着拉动地方经济的重任,被各地争抢立项,产生了不理性的‘地铁热’。一些城市其实不具备修地铁的条件,也不愿意修建轻轨、有轨电车等其他种类轨道交通。现在提高标准,正是让地方政府回归到理性的时候。”国家发改委城市中心交通规划院院长张国华对《华夏时报》记者表示。

拧紧阀门

事实上,从去年开始,多地地铁项目被叫停,已经传递出一些“地铁热”将被降温的信号。

此次《意见》,大幅度提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标,按照要求,申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上;申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上,地区生产总值在1500亿元以上,市区常住人口在150万人以上。

而根据2003年发布的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号),申报建设地铁的三项指标分别为100亿元以上、1000亿元以上和300万人以上,申报建设轻轨的三项指标分别为60亿元以上、600亿元以上和150万人以上。

两相对比,在一般公共财政预算收入和地区生产总值方面,地铁申建新标比旧标足足提高3倍,轻轨提高了2.5倍。

同时,和此前相比,300万以上人口从“城区人口”变为“市区常住人口”,变相提高了门槛;初期客流负荷强度明文要求地铁大于等于0.7万人/日/公里,轻轨大于等于0.4万人/日/公里。

依据新的标准,洛阳在一般公共财政预算收入和地区生产总值两项也是达标的,但因市区常住人口还有约100万的差距,不再符合地铁申建标准。

据了解,河南也是轨道交通申请大省。除了郑州和洛阳申请地铁以外,开封、南阳、新乡、焦作四市此前都曾通过官方渠道,表露有实施轨道交通项目的计划。不过,这些没赶上变化的计划,多数可能要暂时搁浅。

但是,就目前正在做前期工作的南阳来看,2017年南阳市一般公共预算收入为174.84亿元,生产总值为3377.7亿元,这两项指标均为全省第三。同时,一则2015年的公开报道显示,南阳市中心城区常住人口已经在150万人左右,这意味着其各项经济指标均符合轻轨的申建标准,可能成为郑州之外又一个享受到轨道交通便利的城市。

这或比洛阳轨道交通落地快得多。

不仅是洛阳,按照新规,有17个城市将暂别地铁,其中,南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、哈尔滨、贵阳等9个城市因政府债务率不符合条件;太原因一般预算内收入不符合条件;乌鲁木齐因地区生产总值不符合条件;包头、兰州、洛阳、呼和浩特、南通、福州等6个城市因市区常住人口不符合条件。

不过,一个好消息是,房价过快上涨情况或有所缓解。

据了解,有些城市的地铁项目往往还未落地,一些地产商就已经炒作起了“住在地铁旁”“地铁上盖”等噱头,带动地价与房价的提前上涨。2017年,洛阳房价从均价5000元/平米到均价8000元/平米,甚至不少高层楼盘均价达到了10000元/平米。

重走程序

对洛阳来说,尽管无法赶上地铁大建设末班车,但轻轨、有轨电车也是很好的选择。

一位地方轨道办的工作人员告诉《华夏时报》记者,轻轨、有轨电车的审批,省发改委批复就可以。

据了解,2015年,轨道交通审批权限由国家发改委下放至省级政府,也是从那时候起,地方轨交项目建设进入“快车道”,越来越多的三四线城市申报或规划地铁项目。不过,由于部分城市对轨交发展的客观规律认识不足,对自身实际需求和实力把握不到位,存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题。

不过,上述轨道办的工作人员告诉《华夏时报》记者,如果将地铁项目转化为轻轨项目,则需要重新立项,前期规划、调研、方案,一系列准备需要大量的时间。

据了解,去年被叫停的包头地铁,从2010年成立项目部,2012年开始做前期规划调查,到2015年确定了6条地铁线,上报审批,中间超过6年。

此次新规也明确,规划期限要求5-6年;需要编制建设规划调整情况从原来的要求变化15%,到现在要求增幅20%;新编建设规划要求的条件,要求实施最后一年或完成投资的70%。

有轨电车方面,由省级发改部门负责审批;责任主体方面,国家统筹、省负总责、城市主体。

“收紧并非不建,而是需要各城市探索地铁建设新模式,引入社会资本紧密参与到城市建设中。”张国华表示。

需要明确的是,在保证地方债务有序可控的前提下,符合条件的地铁建设还是应该有序推进。对此,《意见》就作出了理性判断,明确指出已被国家批准的城市轨交建设规划应严格执行,原则上不得变更,规划实施期限不得随意压缩。当然,这并不意味着那些不满足新规却已被批复的城市就可以吃下“定心丸”。接下来,如何找到可持续又具有推广价值的盈利模式,如何杜绝地铁建设成为劳民伤财的形象工程,将对这些地方政府的管理智慧提出考验。

在业内人士看来,高层对基建项目的财政思路发生彻底转变,给一些正在发生、已经出现过热、以PPP为名义的基建项目提了一个醒,基建项目要重视地方财务承担能力和当地的实际建设需求。