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除外PPP,当前片区园区开发路在何方?
作者:  来源:必发888娱乐项目投融资  发布时间:2019-07-19

财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“10号文”)明确:基金预算收入不能再用于支付PPP项目运营补贴,这样一来,导致以土地出让收入作为主要资金平衡基础的区域综合开发型(又称片区园区开发-编者注)项目大多不能再以PPP模式实施了。

本文着重解析10号文对区域综合开发的影响,其中涵盖区域综合开发的本源、与PPP的关系、市场需求和未来走向等问题。

一、“被出局”的区域综合开发

区域综合开发被PPP模式划出界限,最受伤的无疑是那些将城市运营商作为自身发展定位的大型城市开发投资企业。这一规定看似突然,但在大力推广PPP模式的这几年中,有着浓厚中国特色的区域综合开发项目与味道十足的舶来品——PPP之间的种种矛盾,其实早显端倪。

10号文中大部分内容,实际上是对过去一系列规范PPP模式运作文件的系统化汇总,并提出了更严苛的标准。关于“基金预算不得用于支付运营补贴”这一条,与地方政府绕开财承管理的做法有关系。按照财承管理的规定,由于地方政府用于PPP的支出“不得超过一般公共预算支出的10%”,导致地方采用PPP模式为项目融资的能力有限,因此有不少地方在财承指标空间不足后,为了绕开上述限制,在PPP项目的财承方案中,简单敷衍的写了用基金预算收入支付,而这样持续发展下去,财承的目的就会落空,因此针对这一现象进行规范并不令人意外。

在10号文发出之初,有诸多业界人士认为特定区域内自求平衡为主、以土地出让收入作为主要支付来源的区域开发项目应当是例外,亦或是被误伤了。后来证实并非如此,10号文并没有任何行文上的疏漏。其本意确实包含了不再将区域综合开发项目纳入PPP范畴管理。

区域综合开发指的是针对相对成片的较大规模(通常在5平方公里以上)区域的整体投资开发工作。它包含了整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级开发、基础设施和公共服务设施建设、土地出让和产业导入以及运营管理的全过程。

站在在地方政府的角度上,这被称为城市经营;从事区域综合开发投资、部分参与或全过程都参与的企业,则被定位为城市运营商。

单纯从10号文规范PPP模式的角度看,可能难以理解为何要让区域综合开发项目出局。但与之前发布的土地出让收支管理、地方政府专项债及土储专项债等相关文件联系在一起,就不难看出,财政部门正在致力于建立一套以地方政府债券为主渠道、PPP模式为辅助补充的新投融资体制。10号文新规之后,PPP模式的应用领域大幅萎缩,基本又回到了2000年至2010年之间的特许经营时代。

从这个视角来看,为土储债让路,无疑是区域开发项目出局PPP的重要原因之一。而区域综合开发作为一种具有中国特色城市开发投资项目,与舶来品特征明显的PPP模式之间,在理念和管理模式上也早有冲突。

二、追源溯本:区域综合开发从哪里来

中国城市建设投融资体系向社会资本开放,从上世纪90年代初期开始起步,早期的投融资体制实际上是以政府投资为核心。由国家计委所主导制定的基本建设程序,是比较有代表性的管理制度,且至今仍旧在实施。基本建设程序规定了政府投资和财政支持的几种形式,其中包括投资补助贴息、资本金出资和直投。

上世纪90年代前后,房子的商品属性中间被确立,房地产市场开始逐步形成和发展壮大。房地产开发也成为了地方政府大规模修建基础设施的融资渠道之一。

90年代中期,以房地产换基础设施的模式——大盘模式开始出现。其主要表现形式是,地方政府以协议出让的方式将大规模的土地出让给房地产开发商。房地产开发商在建房子的过程中,同时配建市政道路管网,学校医院等基础设施和公共服务设施。

大盘模式是规模城市建设早期出现的特色现象。其操盘手法和理念与现今的区域综合开发有十分相似的地方,早期的大型房地产开发商将自己定位为城市运营商也源于此。该模式一直持续到90年代末期。随着土地的不断升值,2002年新的《土地管理法》的出台,要求经营性的用地必须要招拍挂,2004年“8·31”大限之后,土地一级市场和二级市场彻底分离。基于此,地方政府不能再用大盘模式换基础设施。按照国土部门“净地熟地出让”要求,地必须要完成周边的开发建设才能出让。

一级开发分出后,土地一级市场开始形成,一部分基础设施建设企业、房地产企业等开始转型进入了一级开发领域,以一级开发为内核,向前延伸至区域功能的策划和城乡规划的制定,向后延伸至二级地产开发、产业的导入和运营,逐渐形成了如今看到的区域综合开发模式架子。

区域综合开发模式的出现,满足了企业转型的需求和地方政府的发展区域的诉求。

站在政府角度,引入投资企业,一借助了企业的投资能力;二借用了企业的组织管理能力;三借助了企业的招商能力。并以此模式为基础构建了区域发展的信用。

大型投资企业专业化运作整体区域的开发,使得每块土地在出让的时候都能够具备一个良好的配套条件,使得土地能够获得应有的价值,也建立了市场对这个区域规划落实的长期信心。经过探索之后,这种概念越来越热,并成为政府发展区域和城市竞争的重要手段之一。

2008年张五常出版的《中国的经济制度》一书中,基于他多年以来对中国经济发展的观察和研究,把中国的经济发展的重要动力源之一定义为县域竞争。2007年《城乡规划法》颁布以后,城市的规划管理愈加规范,城市化的战略进程由于自上而下的土地规划指标分配和财政资源分配模式,逐渐使我国地级城市成为了区域竞争的真正载体。

而建立在区域综合开发基础上的城市运营和招商,就是城市竞争的重要手段之一。

三、顺应中国城镇化发展的“运营商们”

政府的城市经营理念,在2000年以后逐步被各地方政府所接受和推广。其基本的思路是把城市的发展当做一种价值创造的综合行为。在这个过程中,众多的投资企业也看到了价值创造过程中的商机,于是顺应中国城镇化发展的大势,纷纷投身于城市综合开发这一创新的领域。这些企业包括一部分转型的房地产企业、投资战略升级的建筑类央企,以及金融资本和地方城投公司。

一类是从房地产开发企业转型升级而来的城市运营商以华夏幸福基业、宏泰集团等为典型代表。众所周知,华夏幸福的代表作——固安产业新城。固安曾经是环京地区非常有代表性的发展落后地区之一,当时有一个非常有趣的概念叫做环京贫困带,意思是优质的资源都大规模地向北京聚拢了,而北京周边城市却得不到资源的辐射。这些地区有发展诉求,却没有投资能力,所以地方政府做了一个大胆的尝试,就是把整个城市新区的规划建设、土地一级开发、产业招商都交给企业运作,借助企业的资本能力和招商服务能力来促进地区的发展。固安的成功既有企业和政府的努力,一定程度上也是受益于北京在奥运会之后发展中的人口和产业疏解。

在土地越来越贵,买地建房子的房地产开发模式变成一个投入巨大的高周转要求的领域之后,这些房地产企业将目光投向了更基础的价值创造,也就是土地一级开发的过程。这类转型的房地产开发商一直在努力淡化自己地产商角色,将自身定位为城市的产业培育者、招商者和服务者。

另一类是从建筑商衍生或转型而来城市运营商,以中交建、中建、中铁工、中铁建等大型工程类央企为代表。这类企业的传统投资领域是城市的基础设施建设,随着2005年前后央企股改的推进,这些央企在上市之后,需要找到新的发展空间和利润增长点。于是它们把投资从单纯的基础设施向整个城市的城市运营逐渐进行拓展。而区域综合开发,正好是战略转型非常适合的载体,也与它们的传统工程施工主业有密切的关联。

第三类比较典型城市运营投资企业则来源于金融资本,例如以国开金融为代表的城市发展投资基金等。它们起源于开发性金融从债权类业务向股权类业务延伸的过程中,并引起了众多大型资本投资企业的效仿。它们早期主要参与到地方投融资平台的改造之中,通过强大的融资能力,以及先进的国际视野,改造地方政府的投资平台的资本结构和建设管理理念,后来逐渐更多的开始与市场化投资企业合作。相对于前面两类投资企业而言,它们本身的服务能力、运营能力和工程组织能力相对薄弱。其优势就在于强大的融资能力和基于资本视角之下的资源整合能力。

还有一类是城市运营商的典型代表是城投公司。借助城市综合开发转型的地方融资平台公司。其过去主要承担地方政府的融资工作,项目大多是纯公益的,缺少真正为平台公司造血的能力,而区域开综合发以大规模的土地产出作为载体,使融资平台公司能够借助这种投资活动,逐渐构建自身的造血功能,所以不少平台公司也逐渐把片区综合开发作为自身发展的重要跳板,而不仅仅做纯公益的基础设施。

从投资的结构图上看,在区域开发这样一个复杂的体系之中,不同类型的投资企业投资边界也有所不同,它们创造了不同的价值,也获得不同的回报。城市运营商这类企业最初在上市特别是进行海外募资的时候,将区域开发作为主业,很难为资本市场所理解,经过了大量的说服工作,这种开发模式才逐渐得到了国际资本市场的认可。应该说区域开发这种模式的产生,与中国特色的城镇化发展体系之下的规划、土地、产业政策以及政府的职责和城市竞争有非常密切的关联。

区域开发过程代表了我国城市建设中一种系统化的实施思路的产生。从系统论的角度而言,大量基础设施的单个加总,并不能形成一个区域的价值。区域发展的信用和价值从系统性的角度来讲,是要从统筹规划、统筹实施、统筹运用资本的角度来加以设计。

以李伟为首的荣邦瑞明团队提出的投融资规划方法,也即从资本统筹运用的角度,架起从规划到建设的桥梁,就是区域开发实践与系统论的典型结合。

四、有PPP的灵魂却装不进PPP的躯壳

这里PPP的灵魂指的是广义的PPP,而PPP的躯壳是狭义的PPP。PPP模式引入国内之初,区域综合开发也应当纳入PPP模式的范畴这一观念为官方所接受并不是那么一帆风顺的,因为PPP是一个舶来品,带有强烈的国际实践色彩,区域综合开发在国际PPP模式发展中找不到相对应的成熟管理规则。

应该说,区域综合开发是极具中国特色的一类城市发展投资项目。在PPP库建立之初,区域开发在入库过程中就受到了很多质疑。在2016年以后,随着各种研究探讨和市场需求的强力推动,区域综合开发作为一种特殊PPP项目逐渐得到了认可,很快就在PPP项目库中占了相当大的比重,一度曾在各个行业之中投资规模上排名前三。

PPP模式作为一种项目融资的技术手段,自然有充分的灵活性。但由于我国的PPP有非常强烈的政府主导色彩,所以大量从典型案例中提炼出来的技术手段理念,被有意或者无意地、有明文或是无明文的在实践中转化成了强制性的管理规则。在这些规则之中,有非常多的地方与区域综合开发都产生了重大的矛盾,使PPP 的躯壳就变得十分僵硬,我们可以举几个典型的例子。

一个例子是平滑支付与区域开发大进大出投入产出特征的矛盾。

平滑支付的概念主要是为了符合财政管理的需求。如一个基础设施项目,为了能够平衡各届政府之间的财政支出负担,要求PPP项目的支付周期原则上不少于十年,同时支出曲线要尽力与财政收入预测曲线相符合。而实际上区域开发的主要产出是土地出让收入,也就是基金预算收入,它的特征就是波动性非常大。

这种波动特征,一方面受到市场的影响,另一方面受土地指标的制约。区域开发项目的特征是大投入、大产出,所以历来区域开发项目结算模式并没有平滑支付一说,通常是把土地做成一个成本归集单元,所有的基础设施建设的成本会分摊到土地上,每卖一块地,就会分摊各种基建成本和直接成本,将综合成本支付给企业,或者在取得土地出让收入之后,是按照先进先出的模式逐一结算前期的基础设施投入。

但是为了适应平滑支付,很多区域开发项目不得不将基础设施的支付变成平滑支付。这种方式实际上跟区域开发的产出模式是完全不匹配的,导致很多区域开发项目在做项目投资管理的时候,实际和合同条款的约定是脱节的。

另外一个非常典型的矛盾体现在,回报机制的设计理念上。

绝大多数PPP项目都是单体的基础设施项目,而政府给出的一个基本的回报水平标准就是所谓的“合理回报”,这个“合理回报”实际上通常情况下只比融资成本高一点点。

站在狭义的物有所值的角度来讲,强调引入社会资本,在提供好的服务基础上,能够为政府节约成本。而区域综合开发这项工作,它与单体基础设施项目最大的不同,是项目的运作带有非常强烈的策划性,它是推动区域发展的动力所在,其核心的产出机制是价值创造,而不是成本节约。

早期区域开发项目之中,政府和企业之间约定的条款非常的简单,就是土地由于企业的投入产生了价值,卖掉土地之后,增值的部分要适度的给企业做分成,作为回报。

这种模式实际上是一种基于价值创造逻辑的一种分配机制,一些地方还出台了相关政策,就是为了引入资本,推动区域发展能够创造条件。后来随着预算法的修订,以及土地出让收支管理制度的限制,分成模式已经不再允许实施了。不允许分成模式实施的另一个重要原因,是大部分的地区随着房地产市场的高速发展,土地似乎很好卖,但企业资本投入带来的价值提升没有那么强了,这一点实际上是有待论证的,本文就不做详述了。

在2010年以后的区域开发项目中,产业落地越来越受到地方政府的重视,区域综合开发的链条也因此进一步延伸到产业发展服务或者招商服务。地方政府愿意为城市运营投资企业提供的产业招商服务支付费用,其中最典型的是产业发展服务费作为结算类目的模式。这种模式实际上是间接的把企业的价值创造以定量的方式给衡量出来,最后反馈给投资企业。但这种方式经常会受到政府管理者和部分专家学者的质疑,原因之一就是“政府是不是吃亏了”。

这种吃亏的思想本质上来源于以节约成本和微利回报为指导思想的管理方式。这种思想实际上只强调节约成本,而很少考虑价值创造,它与城市经营逻辑显然是矛盾的。所以这个矛盾在很多地区做片区开发项目的时候,经常成为评审会上攻击的焦点。2017年以后,大量有这样的合作条款的项目都难以入库,是这个矛盾非常集中的体现。

不难看出,区域综合开发项目从政府和企业的分工逻辑合作方式来讲,专业的事交给企业来做;管理的事交给政府部门做。它非常具有PPP这种理论的灵魂。但是当以国际实践为基础的,以单体项目为模板的这样的一些管理理念、技术手段,一下子上升到大一统的政府管理规制的时,区域开发这种中国特色的项目就难以装进目前狭义的PPP模式中,这是一个非常痛苦的市场现实。

五、区域开发项目向何处去?

尽管当前的政策体系正在逐渐把中国的城市投融资体制导向一种以地方政府的建设专项债和土储专项债为主导,少量经营性的基础设施PPP项目为辅助的体系,但这个体系在10-15年之内,恐怕还不能够满足地方政府对城市发展的需求。

这个体系强调了透明可控,自上而下管理和额度分配的意味非常浓重,地方政府能够做的努力相对比较的薄弱。其融资逻辑是量入为出,有多少钱做多少事,以安全和风险控制为基本的出发点。但目前我国的城市的扩张逻辑却不是这样的,如城市规划出一个新区,实际上是凭空产生了大量的投资需求。这个需求并不是基于当前的财力来做的,而是基于城市已经积累起来的整体发展能力来做的。

所以区域综合开发不是一个线性的基于现状缓慢延伸的这样的一种投资逻辑,而是一种“无中生有”的投资需求逻辑。像粤港澳大湾区、一带一路及长三角等规划出来的大量的新城、战略产业区,这些凭空被规划出的区域,是不可能基于地方现有的财政实力慢慢去发展实现的。

未来10到15年,我国的城市化还处在扩张和快速发展的过程之中,区域综合开发项目仍然是城市发展的重要载体。或许到2035年,绝大部分城市到了本轮城市总体规划实施的尾声,大部分城市不再有扩张性的城市发展需求时,区域综合开发才会慢慢的退出我国历史舞台,以发债为绝对主渠道的政府投融资体系才能够彻底形成。

因此,区域综合开发作为一类通常以自求平衡为设计基础的投资项目,在未来10-15年的中国城镇化进程中,仍然具有很好的市场前景。

区域综合开发在被狭义PPP模式划出圈子之后,其落地政策途径更多的见于地方性的一级开发政策或者是基于平台公司授权开发模式的政府间接投资项目管理规定之中。在2019年的的政府工作会议中,提出了要用好开发性金融工具,尽管这种提法更多的指向了地方政府的债务化解,却也值得我们思考,在城镇化的扩张阶段,如何结合中国的现实需要,建立开发性的投融资体制。

六、区域开发:如何有“原则”的前行

防控金融风险、防控地方政府债务是当前投融资政策的核心关键词之一,尽管区域综合开发有强烈的市场需求,但是在实施任何一个项目时,都不得不考虑是否会引起地方政府的隐形债务。

什么是地方政府债务?有些能够清楚的界定,有些则仍然带有主观判断的成分在内。防控债务风险,除了减少和控制债务规模外,要兼顾发展需求,那么更好的模式设计和经营管理也是必备的手段。

政府要引入投资企业合作实施区域的开发工作,又要在兼顾发展的同时防止背上负债之名,那么在设计区域综合开发政企合作模式和真正推进项目实施时,应当遵循几个原则:

(一) 基于三个平衡做好选址和规划方案

由于区域开发投入很大,选址和规划是最基础的工作,也是投资要实现的目标,规划的制定和空间规模的选择要考虑总体投入产出平衡、近中远期现金流平衡和产城功能的平衡,在三个平衡的基础上,才能说一个区域开发项目可以自求平衡。

(二) 要做好政府和企业的分工边界


区域综合开发和运营,比一个单体基础设施项目要复杂得多,从政企合作角度而言,需要在规划空间、项目类别和项目实施流程三个维度上都描绘清楚政府和企业边界,这个边界如文前图中所示,是系统化的。

而边界如何划定,则取决于规划区域的功能特征、企业能力和政府的管理机构配置。

(三) 要控制好投资节奏,做好开发时序设计


不形成所谓的政府隐形债务,除了总体上自求平衡之外,在开发节奏上也要加以控制,要符合城市发展的客观规律和市场规律。滚动开发的理念已经被政府和企业广为接受,但是滚动开发需要有严格的投资纪律和具体的投资时序作为指导和抓手,每个区域开发项目在进入投资实施阶段后都应当先制定投融资规划或者建立开发时序方案。

(四) 要做好土储专项债和市场化政企合作模式的衔接


区域综合开发和土储专项债的基础都是土地,但是二者不必然是互斥的,而是可以互为补充的,区域开发的政企合作机制上可以对企业投资内容做出一种弹性的设计,使区域综合开发过程中可以兼容专项债的发行、使用和偿还。


(五) 履行合规程序,并做好财政管理和企业投资之间财务模式上的衔接

除此之外,还应注意未来市场化的政企合作方式,要履行合规的程序。区域综合开发是广义的政企合作,政府仍然选择有投资能力、优势的企业来做。如果是市场化企业来做,要履行一个政府招投标的程序,做好实施方案报批,要参照PPP的做法;如果是政府自己的平台企业来做,那么政府要授权,这个授权要避免是“两页纸”模式,要做成一个协议“合规”授权,划清政府和企业的合作模式。

同时,政府使用土地出让收入跟企业结算各类投资成本时,也应当符合土地出让收支管理的相关规定。

区域综合开发来源于中国的城镇化实践,也具有强烈的中国特色和创新特点。它在未来15年的中国城镇化进程中仍将发挥重要的作用,也会是我们在一带一路寻求投资机会和输出中国经验的重要载体。在当前投融资体制变革的时代,我们应该以更加开放的态度、更加系统化的思考和更加专业的设计,来对其进行总结和提升,真正做到扬长避短、控制风险和创造价值。