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浅析PPP项目建设中的合约规划管理
作者:  来源:必发888娱乐项目投融资  发布时间:2019-07-18

摘要:合约规划是项目合约管理的重要组成部分,是PPP项目合约动态管控的一项基础性工作。通过运用与实践,合约规划管理在把握投资节奏、分析费用构成、预判项目风险等方面能够起到积极作用。本文从背景、含义、作用、步骤等内容对合约规划工作进行了整理,并辅以编制示例和案例作简要说明,不足之处,还请批评指正。


一、背景

在项目管理中,合约管理是“三控三管一协调”的基础内容之一。在PPP项目管理中,合约管理更是一项贯穿投资、建设及运营管理的基础性工作。自PPP模式推广运用以来,经过多年的探索与实践,合约管控体系在PPP项目的总投控制、风险管控等方面起到了积极的作用。

如何在合约管理中把事中或事后控制转变为事前控制,或者说提升项目管控的主动性,从而保障投资计划或投资节奏更趋合理、费用列支对比概算组成更加准确、风险预判和措施制定更加有效,这对于PPP项目投资、建设及运营管理来说,是件很有意义的事。

2017年9月,《建设项目总投资费用项目组成》、《建设项目总投资费用参考计算方法》等政策性文件的出台,使得合约规划的基础性依据得到了进一步完善。


二、合约规划的含义


合约规划是项目合约管理的重要组成部分,是预判项目合约风险的有效手段,是实现项目预期目标的基础。具体来说,是指在国家现行法律法规、行业规范和工程计价体系下,以《PPP项目合同》和初步设计及概算等批复性文件为依据,运用整体策划、对比分析、动态调整等方式方法,通过构建项目合约体系来分析项目总投资构成,预判项目超投超概风险,提出合理化建议,用于指导PPP项目投资、建设实施及后期运营的一项基础性动态管理工作。



三、合约规划的作用



合约规划拟解决以下几个问题,即:

1、分析初步设计及概算批复是否合理?判断目标总投资是否可行或是否需要调整?

2、分析项目总投资构成,预计会有多少合同,合同规划金额是多少?

3、分析项目超投超概风险,应采取的预控措施有哪些?

4、结合项目内容,规划好招标方案,选择何种的招标方式?


四、合约规划的步骤



合约规划管理方法采用的是经典的PDCA循环管理工作法,即:

◆步骤1:计划(Plan):在确定的目标总投资下,编制合约规划方案,包括:分析总投构成,构建合约体系,分析项目风险,确定规划金额,选择招标方式等;

◆步骤2:执行(Do):落实合约规划方案;

◆步骤3:检查(Check):实时关注政策调整、工程变更、超投超概等风险,将实际发生金额与规划金额及时作对比,加强动态管控和项目整体风险评估;

◆步骤4:处理(Action):结合风险评估情况,制定应对措施。


 五、合约规划的编制(示例)


   

下面,以浙江省某在建PPP项目为例,对合约规划的编制思路进行简述:

(一)编制说明

1、工程概况(略)

2、编制依据

(1)国家、省、市及行业法律、法规文件;

(2)《某工程PPP项目合同》及补充性文件;

(3)《关于某工程初步设计的批复》

(4)现行国家和地方有关计取建设项目其它费用的规定,如:《工程勘察设计收费管理规定》、《建设工程监理与相关服务收费管理规定》等。

3、目标总投资与概算总投资的分析比较

根据PPP项目合同约定,本项目目标总投资为***万元,其中:工程费用***万元,工程建设其他费**万元,预备费**万。

为便于比较,对项目概算总投资和目标总投资均按照《建设项目总投资费用项目组成》进行了拆分与整合,经分析,该PPP项目概算总投资大于目标总投资,PPP合同中约定的目标总投资未超概,项目造价初步控制结论为可行。

    

(二)合约规划内容与编制

1、工程费用规划

该PPP项目招标时采用了“两标并一标”(指社会资本方采购和工程施工招标合二为一)的方式,工程费用对应的承包人以施工总承包合同的形式整体考虑,但在编制目标总投资时,结合图纸和概算文本等资料,从建安工程费、设备购置费等工程费用的构成情况进行了分析。

2、工程建设其他费规划

以国家、省、市地区、行业收费标准等法律法规及政策文件为依据,通过引入类似工程经验数据,对合同内容和规划金额进行了分析确定,并按照《建设项目总投资费用项目组成》进行分类列项。

3、招标方案规划

按照《***市公共资源交易范围和规模标准规定》,对限额以上对应的合同项目按公开招标选择实施单位,限额以下的由SPV公司自行选择,具体方案在管理执行过程中制定。


从规划分析来看,结论:①本项目基础类合同约16项;②规划金额为27400多万元(不含建设期利息等),小于目标投资额的27800多万元,且预备费未动用,预判项目整体超投可能性较小;③工程建设其他费中涉及的公开招标项目为4个。

从结论来看,建议:①严格按照批复的建设规模和标准、功能需求、平面布置及设计内容实施;如有大规模变动的,应按要求及时办理初步设计重新报批或概算调整工作;②加强变更管理,注重变更多方案比选,特别是较大变更、重大变更的管控;③加强风险动态管控,将实际发生金额与规划金额作对比,动态开展项目整体风险评估;④加强招标管理,合理选择招标启动时点,提前策划好工程设计、土石方工程(场地平整)等前期内容的招标工作。


六、案例简析


案例一:

◆基本情况:某片区开发类PPP项目,项目合作期10年(含建设期和运营期),政府方拟对项目区块进行三期滚动开发,周期长体量大,通过合约规划编制和分析,发现二期、三期项目还未取得概算批复,一期项目的已批复概算总投资小于PPP合同约定的总投资,但前期费对比出现异常,原因是一期、二期、三期总共的前期费用不允许分期投资,而是约定在合同签订后一年内要全部到位。

◆风险分析:鉴于片区类项目开发周期长,不确定因素多的特点,一期项目已具备实施条件,其整体风险可控;但二期、三期项目还没有具体的实施时间,在这种情况下,其二期、三期前期费用仍按PPP合同约定需要在合同签订后一年内全部到位,这对社会资本来说存在很大的投资风险。

◆解决方案:考虑到一期、二期、三期项目分批实施,合同中约定前期费用也应按项目实施进度分阶段、分批分期进行投资,经与政府方多次沟通,同意调整并签订了PPP项目合同补充协议。在实施过程中,因PPP项目政策调整,按新政策对拟实施的二期、三期项目还需进一步评估决策,最后协议确定仅实施一期内的项目。该案例值得借鉴的是,一方面为政府方解决了因前期费先行投入,但遇到政策调整又不得不重新决策的风险;另一方面社会投资人的投资风险也得到了有效防控。

案例二:

◆基本情况:某场馆类PPP项目,合作期为2年建设期+10年运营期,采用可用性+绩效付费模式,包括库区用房、服务用房、技术用房、办公和配套及附属工程等,统一采用精装修标准。

◆风险分析:经分析,上述项目均存在超概风险,原因有:①没有考虑功能需求和使用要求的不同,统一采用了高档次的装修标准;②按照附属工程的批复内容和要求,其对应的概算额度列支不足。

◆解决方案:在项目功能需求和使用要求不变的前提下,对设计方案进行了统筹优化,主要包括:①结合各使用功能的不同对装修标准进行了优化,比如降低库区用房、技术用房及配套设施的装修标准;②优化附属工程的建设标准,调整绿化设计方案,在概算额度内进行苗木配置。通过方案优化,项目总投资等到了合理控制。


七、总结


综上所述,合约规划既是一项基础性工作,又是一项系统性工作,除了编制过程中的投资对比、内容规划、风险分析、措施建议等内容,更重要的是后续的执行和动态管理。要在PPP项目管理中切实发挥合约规划的指导性作用,真正把合约风险从事中或事后控制转变为事前控制。在合约规划的系统性、全面性和准确性等方面,还需要更多的实践和提升。